[54] 参见前引[39]，周伟文。

这种基于民主正当性差异的分工，也能在技术层面得到进一步落实。究竟按照何种方向加强全国人大常委会的职权，完善其制度建设，取决于对不同身份所对应的政治逻辑与法律逻辑的把握。

关键词:全国人大常委会 国家权力机关 立法权 宪法解释 合宪性审查 引言 在全国人民代表大会（简称全国人大）闭会期间，全国人民代表大会常务委员会（简称全国人大常委会）在国家治理结构中居于枢纽地位。正是为了在日常政治中体现一切权力属于人民的民主原则，满足国家治理实践的需要，1954年宪法将全国人大常委会确定为最高国家权力机关的常设机关。全国人大常委会得以行使立法权，不是因为它具有随时作出决断的能力，而是因为它能够日常运作，有针对立法事项进行长期、反复的民主商谈的能力。全国人大及其常委会虽然都行使国家立法权，但各自的民主正当性基础并不完全相同，将这二者加以对比，能更好呈现全国人大常委会行使国家立法权的正当性基础。为此，不少学者尝试基于基本法律与法律的二分法来划定两机关的立法权限，但实际效果并不理想。

由于全国人大及其常委会都能监督宪法的实施，即都享有宪法监督权，学界惯常称此种体制为权力机关型宪法监督，而不再从性质上进一步区分两机关的宪法监督权。国家治理的有序推进，对国家法律的制定提出了数量与质量的双重要求，而这都要求行使国家立法权的机关能够实现常态化、专业化运作。那么，新秩序观对于当下和未来交警非现场执法有哪些现实意义呢？概言之，新秩序观对于我国相关立法、执法和司法活动具有解释力和建设性。

这些提案、议案和建议皆起因于交警非现场执法，具体说来，缘于电子警察引发的交通违章天量罚单。执法成本既包括交警出警现场而需要的人力、物力和财力等直接成本，也包括因现场查处违法行为产生的矛盾纠纷以及可能增加的人身和财产安全风险等间接成本。这正是当前电子警察滥设的制度根源。不过，一个尴尬的情形是，非现场执法的现有规范将用路人的程序性权利限于交通技术监控记录的资料作为证据之后。

（一）新秩序观之于立法的解释力和完善建议 关于新秩序观对于道路交通安全法律规范立法目的条款的重构功能及其完善方案，笔者曾撰文做过研究。申言之，前者涉及的交通安全不限于以用路人为中心的人身、财产等合法权益的安全，还应当包括道路基础设施的安全。

[43]参见刘启川：《我国交通警察权力配置：价值维度与改革框架》，载《政治与法律》2016年第5期。因而，维护秩序和防止危害仍然是警察权力行使的天然正当理由。二十世纪以降，尤其是二次世界大战以来，以提供福利和生存照顾为价值导向的社会法治国正悄然而来。这是因为，如果只是将人权保障作为融贯于交通秩序的理念，或者将其作为重视对象而与交通秩序同等对待，则不但不能有机处理和界分与交通秩序的关系，而且因不具有可操作性而极易回归至警察国时期或自由法治国初期两者的关系态势。

由此，全面把握交警非现场执法的理论根基可以从双重维度展开：其一，从一般警察权演进发展的历史脉络中探求其承载的价值，这可以宏观把握其生成场域。第一，收集违法事实的便捷性容易导致处罚的程序性缺失。[18]刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期。在此情形下，法院的裁判立场与新秩序观的理念基本保持了一致。

在当前已有告知、陈述、申辩等事后程序规定的情形下，事先程序性设计应当被重视。新秩序观不仅具有国内外立法例的规范印证和双重维度下富有操作性的适用逻辑，而且具有秩序与人权同等保护论和秩序维护至上论难以比拟的理论优势。

当事人不在场即可作出行政处罚决定，相当于‘缺席处罚。不难理解，对交通违章处罚全民化进行批驳的初衷和用意在于消除交警非现场执法中的罚款乱象。

[29]显然，与一般行政权相比，交警权力对于民众的侵害权益性更强。参见胡绪全：《电子警察为何也能激起众怒》，载《商丘日报》2021年4月26日，第5版。这或许是一条可以尝试的理论研究进路。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》除了明确探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题的监管执法新模式以外，还将人民满意新增为法治政府建设的指导思想之一。无疑，生成于我国道路交通安全法秩序的新秩序观会影响交警非现场处罚的司法裁判立场。也就是说，需要对交通秩序维护和人权保障的价值侧重和实现次序予以明晰。

[24]参见[英]阿萨·布里格斯：《历史视野中的福利国家》，丁开勇译，载丁开杰选编：《后福利国家》，上海三联书店2004年版，第1页。其中，应对此类不安全性的理想效果必然包括迅速恢复交通秩序。

由此，其价值取向可以初步概括为人权导向的交通秩序优先观。那么，关于告知次数或频次，应当如何规定呢？对此，可以借鉴《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》中的成熟做法，即为了更好地保护违法行为人的知情权，保障其程序性权利，有必要也明确设置公安机关交通管理部门每月通知的义务性规定。

关键词:  电子警察 非现场处罚 非现场执法 理论根基 在全国两会上，继2007年全国政协委员周振中提出建立电子警察设备准入制度的提案，以及2016年全国人大代表李朝鲜等30人提出交通电子监控单独立法的议案后，2021年全国人大代表韩德云再次提出防止滥设滥用电子警察的建议。四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终776号行政判决书。

这种权利损益性主要表现为以下两个方面：收集违法事实的便捷性容易肇致处罚的程序性缺失。这也意味着会因占用有限的道路交通资源而影响交通秩序。这也是交警权力的功能表达。譬如，《德国联邦及各邦统一警察法标准草案》第1条规定：警察之任务在于防止公共安全与或秩序之危害（第1项）。

（二）相关论说存在的问题及其解释 当下，除了新秩序观倡导的交通秩序为主人权保障为辅论，还有两种较为盛行的论说即秩序维护至上论和秩序与人权同等保护论。只不过，交通秩序并没有达到被奉为圭臬的程度，而是与其他价值元素处于同等位置。

[23] 十九世纪初，自由主义盛行，警察依然是国家职权的主要行使人，然而，其全面干预的介入私人权利的方式开始被反思甚至被摒弃，取而代之的是，通过控制介入的程度，将其限定为防止危害的消极秩序行为，以此获致自由权利的保护效果。其二，从修订后的《行政诉讼法》的立法目的来看，摒弃了维护行政职权的定位，重申了保护相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权的行政诉讼目的。

交警非现场执法有两大特点，即收集违法事实的便捷性和查处违法行为的全面性。[43]尽管可以认为人权之保障与人民福祉的追求才是目的，治安仅是手段，但是，其只是停留在宏观层面对两者关系的素描，并未深入微观层面提出区分两者关系的富有建设性的论点。

其二，不但用路人的诸如知情权、参与权、表达权等程序性权利难以实现甚至无法实现，而且，由于程序性保障机制的缺失，可能因相对人不懂或疏于权利救济而盲目地接受交警给出的行政处罚，由此，用路人的实体性权利也存在被侵犯之虞。如此设定，其意义和价值不言而喻：不仅可以使交警在对交通秩序和私人权利保护两者进行抉择之时有的放矢，而且可以为当前交警执法行为提供注解，从而增强民众对执法活动的接受性。为化解上述问题，我国已有较为全面的制度规则和丰富的智识资源，可以说，应对交通违章处罚全民化的制度方案和理论成果已经较为成熟。[2]既有《道路交通安全法》第114条、修订后的《行政处罚法》第41条有关根据交通技术监控记录进行处罚的顶层法律设计以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三章第二节第15条至第23条有关交通技术监控的专门规定，又有《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》（公通字〔2007〕54号）、《公安部关于根据交通技术监控记录资料处理交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕93号）、《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕455号）、《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》（公交管〔2020〕73号）等规范性文件的详尽规定。

即便行政相对人后续可以通过救济程序予以维权，但是，这将会徒增本可以避免的权利救济成本。按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第19条，经审核无误，录入公安交通管理综合应用平台的违法事实将作为行政处罚的证据，并且基本上被作为唯一证据。

无论是交通秩序浅层面的理解，还是深层面的意涵，都需要全面查处违法事实这一前提。那么，人权保障是只融于交通秩序之中而不做特别考虑，还是相对于交通秩序的优先地位而将其放置于次要地位呢？ 笔者认为，前者不应当作为可选方案。

[57]参见福建省漳州市中级人民法院（2016）闽06行终34号行政判决书。然而，令人遗憾的是，上述规定较为抽象笼统，且多为不确定法律概念，譬如，危险路段交通事故以及严重违法行为多发交通秩序混乱机动车流量较大都没有明确的内涵和外延，皆有待于更为精准的界定。